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周弘:從ODA到TOSSD——國際發展援助統計方法的變革
2022-09-01 來源:《中國社會科學報》2022年9月1日總第2483期 作者:周弘
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  周弘 

  中國社會科學院國際學部主任/學部委員、研究員; 

  研究方向:國際政治、福利國家、歐洲研究、對外援助; 

  代表作:《福利國家向何處去》《走向人人享有保障的社會》《歐盟是怎樣的力量》《盤點中歐戰略伙伴關系》《對外援助與國際關系》《外援書札》《德國統一的外交》。

  國際發展援助的統計不僅是一個技術問題。統計指標的確定取決于援助方對國際發展援助理念的認識和對國際發展目標的設定,而國際發展援助經過二戰后數十年的發展,恰好處于一個從概念到目標再到實踐的轉型期。

  “官方發展援助”概念的背景 

  “官方發展援助”(ODA)的概念產生于20世紀60—70年代。1961年開始,經濟合作與發展組織(OECD)發援會統計從成員國流向欠發達國家和地區的“資源流量”包括了贈款、貸款、出口信貸和混合貸款信貸、相關金融、私人投資等多種形式。在這種狀態下,官方發展援助并不突出。為了彰顯經合組織發援會成員國在國際發展援助領域里的優勢和主導地位,也由于一些發展中國家對增加優惠性融資的呼吁,在經合組織發援會的整合和推動下,經合組織發援會成員國達成共識,將出口信貸排除在國際發展援助以外,確定了官方發展援助的優惠性質。1967年,在聯合國秘書長委托下,題為《流向發展中國家的資源流量測量》的專家報告得以發布。1968年,經合組織發援會設立了一個統計問題專門小組,并于1969年詳細闡述了“官方發展援助”的概念,因為只有確定了官方發展援助的概念,才有可能為其設定明確的目標并制定統計標準。1969年,根據新設立的概念,排除了國家之間的很多資金流動,突出了援款對經濟和社會發展的相關性和優惠度(即25%的贈予成分)?!镀柹瓐蟾妗诽岢龅?975年,最遲到1980年,將“官方發展援助”提升到占援助國國民收入0.7%的建議。1970年,聯合國大會通過了這項決議,呼吁“每個經濟發達國家”用于官方發展援助的撥款要達到該國國民收入的0.7%。

  官方發展援助的統計概念突出了發展援助委員會(DAC)援助國與發展中受援國之間關系的單向性,也彰顯了西方發達國家在國際發展援助領域里的優勢和主導地位。提供官方發展援助的發達國家制訂官方發展援助的贈予標準和贈予條件,提供援助的渠道、資金轉移方式,并根據西方的價值觀及對國際形勢的研判,確定了在不同時期不同的援助側重點。DAC的統計規則還通過附加很多政治和意識形態條件,介入受援國經濟體制、社會發展和政治改革,成為冷戰及后冷戰時期的外交工具。

   “官方發展援助”統計標準的缺陷 

  進入21世紀后,國際發展援助領域里最為突出的變化是中國、印度、巴西、南非等新興經濟體的南南合作實踐。與之相比較,ODA概念的狹隘性更加凸顯。經濟學家林毅夫在《超越發展援助:在一個多極世界中重構發展合作新理念》一書中提出,“ODA作為統計標準無法計算很多的新興融資機制,比如PPP(公私合作機制)、催化工具、財政擔保、創造市場等,這個援助背后的效果無法計算”。ODA數十年的實踐表明,其對促進“經濟發展和福利”的投資成效并不明顯,存在以下五點弊端。

  第一,限制性過強。官方發展援助不低于25%的優惠門檻讓一些能有效促進發展的資金流動和國際合作,如出口信貸、大型低優惠率的基礎設施投資、南南合作,甚至是24.99%占比的優惠貸款資金都無法計入官方發展援助,而只能算作其他官方流動。由于官方發展援助與發展需求之間存在巨大鴻溝,調動非官方發展援助資源并重新定義其他官方流動就成為重要的議題。

  第二,有效性存疑。國際發展援助的有效性一直是發展經濟學家爭論的熱點問題。學者們通過實證研究、定量分析等方法得出了很多相互矛盾的結論,但對于現有國際發展援助模式有待改進這一點則達成了基本共識。

  第三,主導權爭議。經合組織發援會的指導方針、援助統計標準以及援助重點等均取決于經合組織發援會成員(也就是援助方),受援國的地位只是被動地接受援助國的援助和政策指導,發展戰略缺乏自主性成為很多受援國缺乏發展動力的原因。很多發展方案只考慮到援助國的戰略、利益、偏好和市場需要,忽略了受援國國情及其發展階段和發展方式。這也是受援國長期難以破解發展難題的關鍵所在。

  第四,政治性突出。因為官方發展援助自出現以來就是經合組織發援會“俱樂部成員”的統計規則,其資金投向取決于經合組織發援會成員對國際發展問題和發展瓶頸的判斷,很少考慮到發展中國家切實的發展需求和發展特色,而是通過官方發展援助將援助國的治理模式轉嫁給受援國,特別是將普選式民主和抽象化人權作為發展的必要條件,使官方發展援助的財政轉移蒙上了濃重的政治色彩。

  第五,局限性顯著。2000—2017年間,中等收入國家和新興經濟體為主的非經合組織發援會成員國參與國際發展援助的比重從2%增長至10%,逐漸通過南南合作的形式改變國際發展援助南北分野的格局。此外,根據當前的官方發展援助統計標準無法將其他發展援助新興融資機制算在其中,如公私合作機制、團結機制(支持公共基金或主權基金之間相互轉移),以及催化機制(利用公共財政如財政擔保、股權投資和可贖回資本等創造市場,通過減少市場風險方式促進私企發展)等都被排除在外。

  “可持續發展的官方支持總額”理念應運而生 

  2011年,“第四屆援助有效性高層論壇”提出,發達國家和新興經濟體要建立“新的合作關系”,并且提倡用“發展有效性”替代“援助有效性”。隨著“發展有效性”成為國際發展援助的時代主題,經合組織與下屬DAC啟動了統計系統的改革。經合組織認定,傳統的ODA已不足以回應發展中國家面臨的挑戰,也不能反映多種國際發展援助主體參與國際發展的狀態。為了保持ODA在國際發展援助領域里的話語權,需要在傳統ODA的基礎上進行適當的拓展,多渠道采集發展資源,而這種擴展必然帶來發展援助統計標準的革新。在關于ODA改革的討論中,一個新的概念“可持續發展的官方支持總額”(TOSSD)逐步顯現,開始是作為學者的觀點,后來為OECD/DAC所提倡??沙掷m發展的官方支持總額是一套新的國際統計指標,用于統計所有的官方和官方調動的資源以及私人資金的總額,因此需要建立一套連貫的、可比較和統一的統計系統,跟蹤可持續發展資源,為戰略規劃提供信息,評估供應與需求匹配的進展情況,最終支持聯合國可持續發展戰略和可持續發展目標的實現。TOSSD與ODA的關鍵差別在于其試圖囊括OECD/DAC和南方國家在內的所有用于可持續發展的官方資源,將長期以來融合DAC國家和南方國家發展援助的設想付諸實施。作為統計標準,TOSSD與ODA的關鍵差別在于對“發展”和“發展援助資源”的不同理解。相比之下,TOSSD的發展視野更加寬闊,出發點是受援國而非援助國,因此統計范圍也比較寬泛。

  2015年聯合國可持續發展議程為國際發展援助的統計標準問題提供了一個變革的依據。聯合國第70屆會議通過的《聯合國2030年可持續發展議程》中提出了17項可持續發展目標。為了實現2030年可持續發展目標,聯合國贊成進一步發掘來自發達國家和發展中國家的資源,統籌計量所有國家對可持續發展貢獻,而TOSSD計劃將官方發展援助、其他官方資金流量、南南合作和三邊合作、對國際公共產品的支持以及官方發展干預措施所調動的私人資金納入統計框架,以聯合國可持續發展目標(SDG)為門檻,重新定義國際發展援助。在南北雙方共同但有區別的參與下,一場整合國際發展資源的努力正在展開。

  國際發展援助統計標準從ODA到TOSSD的變革,預示著在國際發展援助領域里正在發生一次根本性的轉折。這一轉折的背景是西方發達國家在國際發展援助領域里主導地位的下降。面對國際發展援助領域里北方和南方作用的此消彼長,OECD嘗試擴大對于發展資源的認識,通過TOSSD統計概念的引進,將更多的資源納入國際援助的統計和實踐,同時借助聯合國可持續發展議程平臺,在全球實現多年來想要達到而沒有達到的統一全球國際發展援助統計標準的目標。這既是全球治理改革的關鍵一環,也是重新布局南北關系的核心步驟,將對國際發展合作事業、南北關系、南南合作產生巨大的影響。

  雖然TOSSD統計概念尚在討論中,但從聯合國專家小組和TOSSD在一些發展中國家的實驗來看,其改變國際發展援助領域里南北權重和南北關系性質的方向是明確的。新的統計標準承認,在國際發展援助領域里的行為主體是多元的和雙向的,國際發展是人類的普遍追求,需要綜合人類的多方努力,營造一個綜合各種行為體比較優勢,實現優勢互補的整體。

  ODA概念界定從寬泛修改為嚴格是為了突出西方發達國家在發展援助領域里的特殊性,維持不平等的援助與受援關系。在南南合作成效顯著的對照下,DAC又放寬了國際發展援助的統計標準,努力將南南合作納入統一的國際發展援助統計和實踐中。這個過程將充滿博弈、妥協和借鑒,對于新興經濟體來說,這些變革既是挑戰也是機遇。只有堅持發展優先、受援國權益為重、各國有益經驗互相借鑒,才有可能在聯合國可持續發展目標的實踐過程中形成人類發展共同體。對中國而言,國際發展援助統計方法的變革,既是難得的掌握話語權的機遇,更是嚴峻的更新治理觀念及方式的挑戰,需要進行綜合研判,以明確機遇的關鍵環節和挑戰的核心問題,并積極穩妥地加以應對。

責任編輯:崔岑

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